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加大民族經濟立法力度促進民族經濟發展

日期:2013-11-22 10:53:14 來源:www.078045.live 作者:優質論文網

  內容提要:本文認為民族經濟立法是民族法規體系的重要組成部分,也是民族經濟發展和市場經濟體制建設的客觀需要,但目前我國民族經濟立法嚴重滯后于民族經 濟發展形勢,必須加大立法力度,以適應民族經濟發展形勢的需要,并利用多種民族經濟立法形式,為民族經濟的快速發展服務。
  1992年10月,在中國共產黨第十四次代表大會上,確立了建設社會主義市場經濟體制的戰略目標,并載入憲法,使改革開放更加深入。隨之,我國的立法 工作重心也轉移到經濟立法上來。據統計,從1993年初到1996年底,全國人大及其常委會已制定94個法律和有關法律的決定,其中有關市場經濟方面的法 律和決定38個,使社會主義市場經濟法律體系框架已初具規模。這些法律是構成我國社會主義市場經濟體制的重要組成部分,正在有力地促進社會主義市場經濟體 制的建立和完善,保障社會主義市場經濟的健康發展。但是,作為社會主義市場經濟法律體系重要組成部分的民族經濟法律,到1996年底,一部也沒有出臺。僅 是在一些法律中的個別條款作了原則規定,很難在實際中操作,于民族地區的經濟發展不利。
  一、民族經濟立法是社會主義市場經濟法律體系的重要組成部分,亟待加強。
  有人說,社會主義市場經濟就是法制經濟??梢?法律在社會經濟生活中的重要作用。同時說明,在社會主義市場經濟的發展過程中,無論何時、何地,都不能 缺少有權威性的法律,否則,就會使經濟發展處于無序狀態,造成損害,甚至出現社會動蕩。正因為如此,我國在1992年實行社會主義市場經濟體制以后,立法 的重點隨即轉移到經濟立法上來,一些重要法律陸續出臺,對我國社會主義市場經濟體制的形成,起到了不可低估的作用。建立和完善社會主義市場經濟體制,不可 能只涉及東部發達地區,而是包括占我國面積64%的廣大民族地區。只有發展比較滯后的民族地區真正走到市場經濟中來,我國的社會主義的市場經濟體制才算初 步形成。在社會主義市場經濟體制形成過程中,法律是至關重要的組成部分,因此,構成社會主義市場經濟體制的法律體系中,不能只制定保障市場經濟中的公平競 爭、規范經濟秩序等方面的法律,還應當在如何保障民族地區迅速趕上全國平均發展水平方面做些思考。
  自從改革開放以來,出臺了一些有關民族方面的重要法律。這些法律從政治、經濟、文化等各個方面作了規定,對民族地區的發展起到了重要作用??墒?現實 的情況是民族地區的發展與東部地區的差距在拉大,作為中央也看到了這一點,并在《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱 要》中明確規定了幾條主要政策措施,以加強中西部及民族地區的發展。但要實現這一目標,我們必須從各個方面加強力度,促進其社會經濟的發展。其中,把黨和 國家對民族地區的優惠政策制度化、法律化,便是很重要的方面。
  在已出臺的有關民族方面的法律中,以《中華人民共和國民族區域自治法》對少數民族的權益規定得最為全面,涉及到政治、經濟、文化等各個領域,它是僅次 于憲法的一部基本法律,只是從原則上進行了規定,在實際中操作性不強,尤其是經濟條文受當時計劃經濟的影響,許多規定已因形勢的變化而變成紙上的條文,加 上國務院的有關條文實施細則沒有制定,使《民族區域自治法》有關經濟方面的規定難以落到實處。其它法律中,涉及到民族方面內容的法律有50多個,對民族經 濟進行規定的條文為19條,這些條文也僅是從原則上進行了規定,在實際操作中仍存在很大問題。比如:《中華人民共和國煙草專賣法》第六條規定“國家在民族 地區實行煙草專賣管理,應當依照本法和民族區域自治法的有關規定,照顧民族自治地方的利益,對民族自治地方的煙葉種植和煙草制品生產給予照顧。”原則是很 清楚的,但在具體執行過程中,有關部門如何對民族地區在煙葉種植和煙草制品生產方面進行照顧,沒有具體化,由此出現一些地方的主管部門只停留在口頭上說照 顧,實際操作我行我素的情況,造成對民族煙草行業發展不利的態勢,從而影響到民族地區的經濟發展。
  我國從計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌過程中,規范和引導市場經濟的法律已經不少,并在社會主義市場經濟的形成過程中發揮著重要作用,這是不用質疑 的。但是,這些法律規定的是發展市場經濟中的一般情況,而對于欠發達的民族地區,在某些方面不僅起不到促進民族經濟發展的作用,反而形成消極影響,使原本 就比較落后的民族地區經濟與東部地區的發展差距越拉越大(差距拉大的原因當然不只這一條)。因此,在制定經濟法律的過程中,不僅要考慮整體的一般發展情 況,還應當考慮到發展比較滯后的廣大的民族地區。
  作為經濟方面的法律,是由很多部法律構成的。在構成經濟法體系的許多部法律當中,應當根據不同情況制定不同的經濟法律,除了規定一般情況的法律,規范 一般經濟秩序,保證正常經濟活動外,還應當有規定特殊情況的經濟法律,即制定保護發展比較落后的地區的經濟發展能夠在一定時期內趕上或接近國內的平均發展 水平的法律,這樣的法律體系才算完整。在我國,經濟發展比較滯后的民族地區是與一般地區有很大差異的特殊情況,不僅需要規范這些地區正常的經濟生活秩序, 更需要制定保證這些地區經濟迅速發展,在較短時間內趕上或接近國內的平均發展水平的民族經濟法律。在我國,經濟法體系已初具規模,并且在日益加以完善,但 是,作為占經濟法體系中重要組成部分的民族經濟法律,到目前為止,一部也沒有出臺,甚至連制定的計劃都沒有,這種情況,不能不影響到民族經濟的發展。因 此,必須加大民族經濟立法力度,以促進民族經濟的發展。
  二、加強民族經濟立法,是我國國民經濟發展戰略的需要從我國國民經濟發展的全局來看,不能只注意東部比較發達的地區,還應當看到占全國面積64%的廣 大民族地區的經濟發展狀況。只有廣大的民族地區迅速發展起來,接近或達到全國平均發展水平,我國的國民經濟才算真正走上健康的發展軌道,進入社會主義市場 經濟體制的時代。要使廣大的民族地區的經濟發展迅速接近或達到全國平均發展水平,必須采取各種有力措施,才有可能實現。這些措施不僅包括行政的,也包括法 律的。在行政措施方面,由于經濟體制的改變,許多對少數民族發展有利的政策、措施,逐漸在實際中失去作用,但在新形勢下,已制定了不少的適合少數民族地區 經濟發展的政策、措施,并在發揮著積極的作用。其中有許多政策、措施需要規范化、法制化,使之在相當長的時間內,保持應有的活力和權威性。
  給民族地區經濟立法,是保證民族地區的經濟持續發展的有力措施,可以保持現行政策的穩定性,以有利于民族地區經濟的發展,同時,可以保證民族地區應該 享受到的權利能夠在實際中享受到,不至于被某些部門政策所代替或者修正。在經濟生活的實際中,也是切實可行的,這不僅是為了完善我國的社會主義市場經濟立 法和民族經濟立法,在國際上是有先例的,直到目前,仍然發揮著應有的作用。例如:日本在二次大戰以后,為了解決戰后嚴峻的糧食、煤炭、木材供給和復員軍人 安置問題,便決定開發經濟發展相對落后的北海道地區。他們的做法是:首先制定北海道開發法(1950年5月1日發布實施)。按照北海道開發法,日本在中央 政府中設立北海道開發廳,廳長官為國務大臣。廳下設北海道開發局,局直接對廳負責。廳的辦公地點設在北海道的札幌市。目前,北海道開發廳共有人員7978 人,其中廳本部88人,其余7890人全在北海道工作。但是,北海道開發廳只負責北海道開發中的直轄部分,另有輔助部分交由北海道地方政府負責。這是一種 雙重負責的開發體制,其特色在于中央為地方開發設立機構,與地方機構并存,而且開發的主要責任不是交給地方政府,而是由中央政府的開發機構負責。北海道開 發局的官員認為,由中央政府設立直轄的北海道開發機構,便于開發工作在中央政府的各省、廳之間進行協調,有利于北海道的綜合開發。日本法律規定,國家設立 北海道開發事業費預算,其直轄部分交北海道開發廳支配,其輔助部分交北海道地方政府支配。1951年北海道開發時的年費用是70億日元,到1995年預算 已達9450億元。該項費用在日本一般公共事業費(災害除外)中每年占的比重,最高為16.4%(1958年)最低為10.5%(1993年)。作為綜合 開發,北海道開發事業費主要有八個方面的支出:(1)治山治水(包括對海岸的整治)。(2)道路建設(包括公路、鐵路建設)。(3)港灣建設(包括修理港 灣、漁港和建新機場)。(4)住宅和城市街道建設(包括公營住宅和城市道路的修建)。(5)下水道及環境生態的建設(包括城市公園建設)。(6)農業農村 整備(包括農田基本建設)。(7)林業和水產建設(包括林業生產和水產業的基礎設施建設)。(8)R&D的支出(包括開發計劃調查費、特定開發事 業推進調查費、北海道土地開發試驗費、各種建設機械的開發費用等)。在法律的規范下,北海道的開發有嚴格的計劃,目前正在進行的是第5期計劃。
  每一綜合開發計劃都有一個重心,第一期計劃的重點是開發資源和振興產業;第二期計劃是實現產業結構現代化;第三期計劃是提高生產水平和社會發達福利設 施建設;第四期計劃是促進社會經濟安定和綜合環境的形成;第五期計劃是使北海道經濟在國內外具有更強的競爭力,能夠為日本的長期發展作出更大貢獻。中央直 轄部分與地方輔助部分之間的分歧意見,要在計劃制定前協調,并要將協調結果體現在計劃之中,而對計劃的實施只有分工負責,不能再扯皮。除了法律規定,必須 付諸實施外,為了加快北海道的經濟開發,日本政府對北海道實施資金傾斜政策。在1995年的政府補貼中,中央政府給予北海道的開發項目補貼比重高于其他地 區的開發:日常河流改造方面多補貼13%;國家高速公路建設方面多補貼13%;港口建設方面多補貼35%;漁港建設方面多補貼30%;公路及其他基礎設施 方面多補貼18%。在農業開發方面,則根據不同的實施主體予以獎金支持。如農業土地所需的調查費用,國營事業是全額由中央政府出資,道營事業 50%-100%由道政·43·劉大友 宋淑霞:加大民族經濟立法力度 促進民族經濟發展府出資,也有部分由中央政府出資的。團體事業則中央政府出50% 的補貼。經過45年的開發,現在北海道已經是一個經濟實現現代化的地區,大小城市高樓成群,產品通暢,工業發達,商業繁榮,城市與城市之間交通變利,空 港、公路、鐵路的設施都是一流的;港口整備一新,農業實現了機械化,自然生態環境得到了很好的保護。
  1991年第一次產業占比重為5.5%(同一時期日本為2.3%),第二次產業占比重為24.6%(同一時期日本為39.4%),第三次產業占比重 69.9%(同一時期日本為58.3%),產業結構基本達到發達水平,只是農業比重偏高,但這是因為北海道是日本重要的糧食生產基地。目前,北海道的人均 收入只略低于東京等日本中心地帶。以現價計算,1991年時,日本人均收入2 893 000日元,北海道人均收入2 615 000日元,北海道開發局官員認為,北海道的綜合開發是成功的,在第一期計劃期間為國家作出重大貢獻,在以后的開發中使北海道跟上了日本經濟發展的步伐, 沒有同先進地區拉開大的差距。(摘自經濟日報)日本的作法為我們提供了一種借鑒,就是為了加速經濟比較落后地區的發展,可以專門為其制定法律,并按法律規 定的周密計劃,不折不扣地實施,經過一段時間的努力,使落后地區與東部地區的差距逐漸縮小,走上現代化經濟發展的軌道。
  在廣大的民族地區實行社會主義市場經濟過程中,由于其自身各自的發展差別比較大,進程不一樣,因此,在制定民族經濟法律的時候,必須根據實際情況,提 出計劃和要求,調整不切實際的冒進或者等、靠、要的不積極參與到市場競爭中來的各種行為。一方面是中央政府依照民族經濟法中的規定,按計劃實施;另一方面 民族地區的地方政府充分發揮自己的主觀能動性,按有關法律規定的計劃完成,在一段時間以后,現在與東部業已存在的差距一定會縮小。給民族地區經濟立法,雖 然是我國國民經濟和民族地區經濟發展需要,但有些人仍然產生一些模糊認識。
  一種認識是與國際慣例不符,會破壞公平競爭原則,形成不平等競爭,影響我們國家進入國際市場,會給國家的經濟造成不必要的損失;另一種認識是給民族地 區發展以特權,不是在平等的基礎上建設社會主義市場經濟,與我們要達到的目標不相符。我認為以上兩種認識只看到了事物的某一方面,是很片面的認識,這對我 們國家的經濟建設是有害的。對于第一種認識,它看到的只是表層東西,所謂的公平競爭原則,是各自的發展水平相差無幾的時候的一種游戲規則,不能有哪一個國 家、一個地區、一個組織、某個人享受特權,是一個相對概念,然而,在你無法與之競爭的時候,拿這一原則來衡量,公平原則就會變成不公平了。我們國家的經濟 由于多方面的原因,發展水平還不夠高,很多方面還不能夠參與到國際競爭中去,這是不變的事實,因此,需要法律和政策保護民族工業的發展,增強它們的競爭水 平。所以,我們不能拿這一原則自己嚇唬自己,束縛自己的手腳,使國家的支柱產業在所謂的公平中一敗涂地,最終使自己的民族無法在世界上立足。那么,為經濟 發展更落后的民族地區立法,促進其經濟發展,首先做到在國內有競爭力,然后進入國際市場,便是我們應該扎扎實實做的工作,而不是懷疑或反對去做本應該做的 事情。
  對于第二種認識,就更不應該這樣看問題。給民族地區經濟發展立法不是給民族地區以特權,而是給民族地區較寬松的發展環境,使其經濟在較寬松的環境中能 夠比較迅速且健康地發展起來,具備一定的競爭能力,真正成為社會主義市場經濟中的有機組成部份。這就象身體弱小的孩子,需要在各方面加以照顧,甚至不時地 吃些偏食(對國家來說就是給經濟落后的民族地區以傾斜政策),使孩子能夠健康地成長,并在社會中和其他人一道競爭,成為社會有用之才,為社會的發展作出貢 獻。
  三、采取多種立法形式,加快經濟立法速度,以促進民族經濟發展。民族經濟立法,不是指某一部有關民族經濟方面的法律,而是由許多部有關民族經濟的專門 法律以及涉及到民族經濟方面的部門法律、法規、地方性法規和條例、變通規定組成的社會主義市場經濟法律體系的一個支系,包括的范圍十分廣泛。它的組成形式 可分為七種形式:第一種形式,全國人民代表大會及其常務委員會通過的專門經濟法律,是針對全國少數民族地區帶有普遍性的情況作出的比較原則性的專門規定, 它的法律效力是具有最高權威性的,但需要有關部門制定實施細則,方可付諸實踐。除專門的法律外,在全國人民代表大會及其常務委員會通過的其它法律中,涉及 到少數民族經濟發展的有關條文,其法律效力與專門的經濟法律的條文具有同等的法律效力,也是各有關部門和地區必須執行的,但從已出臺的涉及到少數民族經濟 的有關法律的有關條文看,規定都比較原則,執行起來難度較大。
  第二種形式,由國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會頒布的法律或根據形勢發展的實際情況制定的法規,是對有關民族經濟法律的具體化或是實踐的總 結,具有一定的普遍性,就其法律效力看,僅次于第一種形式的法律效力,在全國范圍內的適用性強,是我國法律中常見形式,但規范性和穩定性不夠,往往容易隨 著實際情況的變化而變化。
    由各有關部門根據全國人民代表大會及其常務委員會頒布的民族經濟法律和國務院頒布的民族經濟法規或本部門在民族地區發展經濟的實踐總結而制定的規章,是對 民族經濟法律、法規的進一步具體化,說得更確切一點,就是如何對民族經濟法律、法規的有關規定進行實施的問題。根據本部門在民族地區發展經濟的實踐經驗而 制定的規章,是對本部門所轄范圍的有關民族經濟事務進行的規范化管理。各部門制定的規章首先是不得與民族法律、法規相抵觸,然后對本部門在民族地經濟發展 中應當怎么做、如何與民族地區的人民一道,建設和發展民族地區的經濟做出規定。各部門的行政規章帶有部門和行業的性質,其法律效力是比較低的,但操作性很 強,因此,各部門尤其要注意與民族經濟法律、法規的銜接,以免因部門的意志而超越法律、法規的規定。
  第四種形式,由各省、市、自治區的人民代表大會及其常務委員會通過的有關少數民族經濟發展的地方性法規,它是根據全國人民代表大會及其常務委員會頒布 的有關民族經濟的法律或本省、市、自治區的具體情況制定的,地方區域性很強,只適合在本省、市、自治區的行政區域內實施,其操作性視條款的原則化或具體化 而定。一般地看,地方性民族經濟法規是比較好操作的,因為它都有比較具體的規定。
  第五種形式,由各自治區人民代表大會及其常務委員會或自治州、自治縣的人民代表大會根據有關民族經濟的法律或本自治區、自治州、自治縣的實際情況制定 的單行條例,是對民族經濟發展的某一方面作出的專門規定,既是對某個行業的規范,又是對某一方面的具體規化,其中規定實現的目標明確,因而,比較容易執 行,由于其涉及的范圍不寬,容易被監督,實施的結果在短期內明顯,所以,對我國民族地方來說,是一種較好且易被接受的法律形式。
  第六種形式,由省、市、自治區政府根據有關民族經濟的法律、國務院頒布的有關民族經濟法規或省、市、自治區的實際情況制定的規章,是對有關民族經濟法 律、國務院有關民族經濟法規在本省、市、自治區的細化,從而提出更加具體的要求,具有一定的法律效力;根據本省、市、自治區民族經濟的實際情況制定的規 章,是對本省、市、自治區民族經濟發展的規范化管理,確立民族經濟發展的具體措施、發展的目標,但隨著時間的推移,地方性規章容易隨大環境、大形勢的變化 而變化。
  第七種形式,變通規定和補充規定,這是一種比較特殊的立法形式,它是由省、市、自治區的人民代表大會或其常務委員會,民族自治地方的人民代表大會根據 本地方的實際情況,對法律規定的某些條款進行變通或者對某些法律進行補充規定,以使法律更加適合本地方的實際情況,能比較好地實施,或使法律更加完善。此 種形式一般情況下,在頒布法律的時候都有專門的規定。
  從民族經濟立法形式可以看出其包括的內容十分豐富,只要是一般經濟立法所應包含的內容它都包含,即財政、金融、貸款、投資、稅收、貿易等,涉及到民族 經濟發展的方方面面,所以,我們在進行民族經濟立法的時候,要對民族地區的經濟發展形勢深入地研究,找出民族地區急需什么樣的政策和什么樣的幫助,有選擇 和重點地突破,以解決民族地區急需解決的問題,例如,目前最急需的“轉移支付法”,“民族地區信貸投資法”等,是民族經濟立法中應該優先考慮的民族經濟立 法,這些法律對促進民族地區的經濟發展有極其重要的作用,轉移支付、信貸投資方面進行規范管理,一方面,中央對民族地區的幫助有法可依,不會因一時的形勢 變化而變化,這樣在法律的監督下穩定實施,于民族地區是很有利的;另一方面,各民族地區在配合中央對本地區進行開發和投入時,有一個比較長遠的規化,不會 急功近利,扎扎實實地進行建設,也于民族地區有利。
  在民族經濟立法中,很多是以比較單一的部門法形式出現,象“轉移支付法”“民族地區信貸投資法”“民族地區邊貿法”“民族地區資源保護及使用法”等, 都是較為單一的規定某一方面的法律,但也有較為綜合的法律,如“扶貧法”,即是一部在經濟方面的綜合性法律,它的涵蓋面很廣,包括全國的貧困地區,而對于 貧困地區的幫助的規定則涉及到經濟領域的各個方面,甚至涉及到基礎設施建設和資源配備等。確切地說,“扶貧法”是一部全國性的法律,所要包含的是全國的貧 困區,而且涉及的不僅是經濟方面的問題,但由于我國的貧困地區主要在民族地區,所以,我們把“扶貧法”看成是促進少數民族地區的一部綜合性法律。這樣多的 立法形式,賦予了全國人大、國務院、各部委及省、自治區、直轄市的人大和政府、自治州人民代表大會。自治縣人民代表大會,在制定民族經濟法律、法規、規章 方面,可以利用自身的權限,做很多的事情。只要各方面認識到民族經濟立法的重要性,就完全能把民族經濟立法推向新的階段,從而加快民族地區的經濟發展。


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